Logo Logo

Experiment Freihandelszonen

Experiment Freihandelszonen:

Chance und Herausforderung für ausländische Investoren

Von Lea Shih

Dezember 2016

China will Vorwürfe entkräften, es öffne seine Märkte nicht ausreichend für Investoren aus anderen Ländern. Im Oktober 2016 traten gleich drei chinesische Gesetze in Kraft, die Rahmenbedingungen für ausländische Investoren verbessern sollen. Dies sind das „Gesetz für ausländische Unternehmen“, das „Gesetz für chinesisch-ausländische Equity Joint Ventures“ und das „Gesetz für chinesisch-ausländische Contractual (Cooperative) Joint Ventures“. Die neuen Gesetze ersetzen die generelle Genehmigungspflicht für ausländische Investitionen durch eine einfache Berichterstattungspflicht (备案). Genehmigungsvorbehalte sollen künftig nur noch für die Branchen gelten, die auf einer Negativliste (负面清单) aufgeführt werden.

Auch angesichts der Erfahrungen in den „Pilot-Freihandelszonen“ (PFHZ), die Chinas Führung seit 2013 an mehreren Orten eröffnet hat, ist Skepsis angebracht, ob die neue Gesetzeslage Auslandsinvestitionen in China wirklich vereinfachen wird. Dieses Web Spezial zeigt, dass die Einführung der Negativliste allein unter den vorhandenen politischen und rechtlichen Rahmenbedingungen keine Vereinfachung des Markteintritts gewährleisten kann. 

Wie die Pilotfreihandelszonen entstanden

Das Experiment der PFHZ ging ursprünglich auf eine Initiative der Shanghaier Stadtregierung zurück. Diese entwickelte neue Fördermaßnahmen, um dem 2008 durch die Finanzkrise verursachten Exportrückgang etwas entgegen zu setzen. Anfänglich wollte Shanghai erreichen, dass die Zentralregierung für den Ausbau der bestehenden Freihandelszone in Pudong Steuervergünstigungen gewährt. Doch derartige Sonderrechte fanden nicht die Unterstützung der nationalen Planungsbehörde NDRC (National Development and Reform Commission) und des Finanzministeriums (siehe Medienbericht).

Diese strikte Haltung Beijings lockerte sich erst nach 2013, als die Spannungen zwischen China und seinen pazifischen Nachbarländern zunahmen und die von den USA dominierten TPP-Verhandlungen sich deutlich beschleunigten. Die Sorge, dass chinesische Unternehmen im Zugang zum pazifischen Markt beschränkt werden könnten, erhöhte den Handlungsdruck auf Chinas Führung. Vor diesem Hintergrund stimmte Beijing der Shanghaier Initiative zu, ordnete jedoch zugleich die Prioritäten des Shanghaier Vorhabens neu: Die Aufhebung der allgemeinen Genehmigungspflicht für ausländische Investitionen durch die Einführung einer Negativliste sowie die Öffnung des Dienstleistungssektors erhielten Vorrang gegenüber Shanghais ursprünglichem Vorhaben, die bestehende Freihandelszone auszubauen. Damit wollte Beijing auch den zähen Verhandlungen mit den USA über einen Bilateralen Investitionsvertrag (BIT) neuen Schwung verleihen und besseren Zugang zum amerikanischen Markt für chinesische Unternehmen erreichen (siehe Medienbericht).

Mit dieser Prioritätenverschiebung übernahm Beijing de facto die Gestaltung und Koordinierung des Experiments. Die erste Pilotzone in Shanghai wurde entsprechend als „Chinas Pilot-Freihandelszone (Shanghai)“ (中国(上海)自贸试验区) gekennzeichnet. Shanghai wurde dabei lediglich als Ortsangabe in Klammern gesetzt, was die untergeordnete Rolle zum Ausdruck bringt. Die später hinzukommenden Pilotzonen hielten sich ebenfalls an dieses Vorbild.

Grundsätzlich gilt: Diese Experimente richten sich auf die Freisetzung von Investitionen, die von der nationalen politischen Führung gewünscht sind – nicht auf uneingeschränkten Freihandel. 

Pilot-Freihandelszonen als politisches Labor für Erprobung von Negativlisten

Die jüngsten Gesetzesänderungen folgen einem Vorgehen, das die chinesische Regierung seit Beginn der Reform- und Öffnungspolitik anwendet: Bevor der Nationale Volkskongress Gesetze verabschiedet oder revidiert, werden – insbesondere umstrittene Maßnahmen – zunächst in einer oder mehreren Pilotzonen getestet und erst nach erfolgreicher Einführung schrittweise auch landesweit umgesetzt. Dieses besondere Prozessmuster nennt man in China Politikgestaltung „vom Punkt zur Fläche“ (由点到面).

Um eine vom Staatsrat erstellte Negativliste zu erproben, wurde im September 2013 in Shanghai eine erste Pilotzone eingerichtet. Im März 2015 wurde dasselbe Experiment auf Pilotzonen in weiteren Städten in den Provinzen Guangdong (Shenzhen) und Fujian (Xiamen) sowie in der Stadt Tianjin übertragen. Laut dem chinesischen Handelsministerium werden bis Ende 2016 sieben weitere Provinzen ähnliche Pilotzonen einführen.

Für das Experimentieren mit der Negativliste in den PFHZ sind zwar die lokalen Regierungen zuständig. Zusammengestellt wird sie allerdings in Beijing, von der Nationalen Kommission für Entwicklung und Reform (NDRC) und dem Handelsministerium. Die NDRC entscheidet, welche Sektoren Investitionspriorität genießen sollen. Dem Handelsministerium wiederum obliegen Gesetzesänderungen und die Verhandlungen über den Bilateralen Investitionsvertrag (BIT) mit den USA. Die US-Regierung hatte in den Verhandlungen von Beginn an Gleichbehandlung eingefordert. Beijing lehnte dies zunächst ab, weshalb die Verhandlungen nur schleppend vorangingen. Erst im Juli 2013 versprach die chinesische Führung, Barrieren für Auslandsinvestitionen abzubauen und die entsprechenden Gesetze zu revidieren. Angesichts der derzeitigen politischen Konstellation bestimmt allerdings maßgeblich die NDRC und nicht das Handelsministerium das Tempo des Experiments und der BIT-Verhandlungen.

Nationale Reformkommission fürchtet Machteinbußen

Bislang wurde in China der Ansatz der „Einzelfallprüfung“ (逐案审批) angewandt, womit die NDRC und das Handelsministerium sowie entsprechende lokale Behörden beinahe alle ausländischen Investitionen kontrollieren konnten. Die rechtliche Grundlage hierfür ist ein von der NDRC erstellter Katalog für ausländische Investitionen. Dieser führt die Branchen auf, in denen ausländische Investitionen „erlaubt“, „beschränkt“ und „verboten“ werden.

Laut nationaler Regierung soll dieser Katalog durch Negativlisten abgelöst werden, die wesentlich weniger Auflagen für ausländische Investitionen beinhalten. Das bedeutet aber für die NDRC den Verlust ihres wichtigsten Instruments, um inländische Unternehmen vor ausländischen Konkurrenten zu schützen und den Kapitalzufluss in Schlüsselindustrien zu lenken. Um einen drastischen Einflussverlust zu vermeiden, setzt die NDRC auf Ausweichmechanismen. 

Unterschiedliche Negativlisten in Gebrauch

Im April 2015 stellten NDRC und Handelsministerium zwei Negativlisten auf:

  • eine kurze Versionfür ausländische Investitionen, die insgesamt 122 Beschränkungen umfasst und in den PFHZ erprobt werden soll;
  • eine lange Versionfür allgemeine Investitionen, die 328 Restriktionen aufführt und zunächst befristet in Shanghai, Tianjin, Fujian und Guangdong getestet werden soll (siehe folgende Tabelle).

Laut NDRC dient die kurze Version vornehmlich den BIT-Verhandlungen mit den USA, während die lange Version nach der Probephase ab 2018 landesweit Anwendung finden soll. Angesichts der beiden Prinzipien des BIT – Inländergleichbehandlung und Meistbegünstigung der ausländischen Unternehmen – werde die lange Version sowohl bei den in- also auch bei den ausländischen Unternehmen angewandt, so die NDRC. In der Praxis spielt die in den PFHZ erprobte Negativliste nur eine Nebenrolle. Denn die NDRC ist bislang nicht bereit, ihr landesweit Geltung zu verschaffen. Stattdessen sollen sich die chinesischen Behörden in Zukunft bei der Zulassung der ausländischen Investitionen vorrangig an der langen Version orientieren (siehe Medienbericht).

Die Strategie der NDRC wurde erkennbar, als sie gemeinsam mit dem Handelsministerium am 8. Oktober 2016 anlässlich des Inkrafttretens der drei oben genannten neuen Gesetze erklärte, der Katalog für ausländische Investitionen von 2015 finde weiterhin Anwendung, bis die ausführliche Version der Negativliste 2018 endgültig fertiggestellt sei (siehe Bericht). Offensichtlich ist die NDRC bislang nicht bereit, den Katalog für ausländische Investitionen durch die in den PFHZ erprobten und deutlich reduzierten Negativlisten abzulösen. Die von der Regierung angekündigte drastische Reduzierung von Beschränkungen für ausländische Investoren ist deshalb noch nicht umgesetzt.

Ferner ergibt sich aus den Erfahrungen in den PFHZ, dass die größte Komplikation bei der ganzen Reform nicht die Negativlisten per se darstellen, sondern vielmehr die Bereiche, die nicht auf der Liste aufgeführt werden. Denn diese Bereiche sind auch künftig nicht automatisch zugänglich für ausländische Investoren. Viele industriespezifische Regulierungen, die Ex-ante-Genehmigungen festschreiben, bestehen parallel weiter. Sie gelten in der Praxis als De-facto-Negativliste.

Für ausländische Investoren bedeutet dies, dass ihre Investitionen von der Genehmigung industriespezifischer Behörden abhängig sein können, auch wenn sie von der allgemeinen Prüfungspflicht befreit sein sollten.

PFHZ-Regierungen haben daher die NDRC aufgefordert, vorhandene Investitionskataloge und industriespezifische Investitionsbeschränkungen anzupassen oder abzuschaffen, um eine Umsetzung der neuen, reduzierten Negativlisten in den PFHZ zu ermöglichen. Dies ist jedoch nicht im Interesse der NDRC. Eine Lösung dieses Konflikts wird ohne ein Machtwort von höchster Ebene nicht machbar sein.

Umstellung des Überprüfungsregimes sorgt für weitere Verunsicherung

Über die Negativliste hinaus sorgt auch die Umstellung des Überprüfungsregimes (im Falle einer Androhung, dass die nationale Sicherheit verletzt wird) für große Unsicherheit unter ausländischen Unternehmen. Das neue Überprüfungsregime soll ebenfalls in den PFHZ getestet werden und in Gesetze einfließen. Aber nachdem der Staatsrat im April 2015 eine provisorische Bestimmung über das Prüfungsverfahren erlassen hatte, folgten keine weiteren Schritte. Diese provisorische Bestimmung ist sehr vage formuliert und sieht vor, dass die Sicherheitsprüfung einer ausländischen Investition immer dann erforderlich ist, wenn ein Unternehmen im Rüstungsbereich oder in sensiblen Schlüsselindustrien tätig werden möchte. Welche Einzelbranchen tatsächlich erfasst sind, ist bisher nicht festgelegt. Dies eröffnet chinesischen Behörden eine weitere Möglichkeit, unerwünschte Investitionen zu verhindern. 

Politische Experimente – ein Auslaufmodell?

Politische Experimente galten in den 1980er und 1990er Jahren als Wunderwaffe der wirtschaftlichen Reformpolitik. Prominente Beispiele sind Experimente mit der Marktöffnung in den Sonderwirtschaftszonen oder Experimente mit Technologietransfer in den Hochtechnologiezonen. In besagten Pilotzonen wurden den in- und ausländischen Unternehmen unter anderem steuerliche Vergünstigungen und ein besserer Marktzugang eingeräumt. Auf diese Weise entstanden zwar unterschiedliche Rahmenbedingungen für ausländische Investoren. Aber daraus resultierte auch ein produktiver Standortwettbewerb zwischen verschiedenen Städten.

Ein solcher Politikgestaltungsprozess fördert einerseits die Anpassungsfähigkeit der lokalen Regierungen in einem unsicheren und unvorhersehbaren wirtschaftlichen Umfeld, anderseits bringt er neuen Dynamiken in die Zentralregierung. Viele China-Experten sehen in diesem speziellen Vorgehen den Schlüssel zu Chinas wirtschaftlicher Erfolgsgeschichte der vergangenen Jahrzehnte. 

Spielraum für Innovationen fehlt in den Pilot-Freihandelszonen

Das jüngste Experiment in den PFHZ kann jedoch nicht an diese Erfolge anknüpfen. Vielmehr scheinen sich die Zentrale in Beijing und lokale Regierungen in diesem Fall gegenseitig zu blockieren. Der Grund dafür liegt vor allem in den geänderten politischen Rahmenbedingungen, insbesondere in der zunehmenden Zentralisierungstendenz, die seit 2013 zu beobachten ist.

Anders als die politischen Experimente der Vergangenheit, in denen die Zentralregierung eher die Rolle des Schirmherrn spielte und den lokalen Regierungen Freiräume für politische Innovationen gewährte, dürfen die PFHZ in den aktuellen Experimenten nur die zuvor vom Staatsrat in einer bestimmten Form autorisierten Reformmaßnahmen testen – wie z.B. ein vereinfachtes Registrierungsverfahren bei Unternehmensgründungen, die Digitalisierung des Zollverfahrens, die Öffnung des Dienstleitungssektors oder die Internationalisierung des Renminbi. All diese Maßnahmen sind weder neu noch originär, sondern wurden bereits seit geraumer Zeit von den verschiedenen Städten erprobt. Die PFHZ-Regierungen sollten diese Maßnahmen lediglich an ihre Gegebenheiten anpassen. Bahnbrechende Innovationen in der Wirtschaftsregulierung sind entsprechend rar.

Ausnahme Shanghai: Pilotversuch Freihandelskonto

Lediglich die Shanghaier Stadtregierung hat eine kleine Abweichung von Standardvorgaben der Zentralregierung bzw. der Zentralbank durchgesetzt, indem sie das sogenannte Freihandels-Konto (free trade account) einführte. Mit diesem speziellen Konto können die in der Pilotzone ansässigen Unternehmen Überseekredite in Offshore-Renminbi aufnehmen und sie für die Re-Finanzierung ihrer Tätigkeiten in den Pilotzonen verwenden. Dieser freie Handel mit Renminbi bleibt aber auf die PFHZ in Shanghai beschränkt. Eine Ausweitung auf andere Stadtteile Shanghais (mit Ausnahme von Hightech-Unternehmen) oder auf weitere PFHZ in Guangdong, Fujian und Tianjin ist bisher nicht vorgesehen.

Zu dem Rückgang der lokalen Innovationskapazität tragen auch die geänderten rechtlichen Rahmenbedingungen bei. Das ergibt sich aus Gesprächen mit verschiedenen Experten aus Beijing, Shanghai und Guangzhou. 

Containerterminal des Shanghai Yangshan Deep-water Port in der China (Shanghai) Pilot Free Trade Zone (FTZ), Quelle: ImagineChina

Im Vergleich zu früheren Jahrzehnten gibt es heute einen viel umfassenderen Gesetzesrahmen mit zahlreichen ausgearbeiteten Regeln. Dem Prinzip der „gesetzmäßigen Verwaltung“ folgend unterliegen beinahe alle Tätigkeiten lokaler Beamter nationalen Gesetzen und Verordnungen. Seit 2013 hat die Parteizentrale zudem die parteiinterne Disziplinierung von Führungskräften auf allen Verwaltungsebenen verschärft. Lokale Funktionäre, die heute innovative Wege im örtlichen Verwaltungshandeln und in der Lösung lokaler Probleme beschreiten wollen, gehen ein viel größeres Risiko ein als ihre Vorgänger in früheren Jahrzehnten: von innerparteilichen Ermahnungen über Amtsenthebung und Degradierung bis hin zu strafrechtlichen Ermittlungen. Angesichts dieses Disziplinierungsdrucks verhalten sich viele lokale Kader sicherheitshalber passiv und setzen nur explizite Direktiven der Zentralregierung um.

Reaktion ausländischer Investoren auf angekündigte Reformschritte

Vorsicht oder Passivität von Regierungsstellen auf den unteren Verwaltungsebenen schlägt sich auch in Umfragen unter in China tätigen ausländischen Unternehmen nieder. Weder amerikanische noch europäische oder japanische Unternehmen erwarten, dass sie von den angekündigten Reformen in den PFHZ profitieren können. Die Hälfte der von der amerikanischen Handelskammer befragten US-Unternehmen sehen seit der Einführung der PFHZ keinen Anpassungsbedarf ihrer Tätigkeiten. Laut Umfrage der europäischen Handelskammer plant auch kein europäisches Unternehmen, eine Repräsentanz in den PFHZ zu eröffnen. Japanische Unternehmen wiederum beklagen die fehlenden Kapazitäten der PFHZ, die versprochene Öffnung des Dienstleistungssektors auch tatsächlich umzusetzen. 

Fazit: Abbau von Barrieren nur auf dem Papier

Die PFHZ fungieren als Labor, in dem die chinesische Regierung mit der Negativliste ein neues Instrument für die Zulassung ausländischer Investitionen erprobt. Aus den bisherigen Experimenten resultiert allerdings kein verbesserter Marktzugang für ausländische Investoren. Der Abbau von Barrieren in den Branchen, die laut chinesischer Regierung geöffnet werden sollen, findet bislang nur auf dem Papier statt. Die Umsetzung stößt in der Praxis auf stille Widerstände in Teilen der Zentralregierung.

Darüber hinaus führen die veränderten politischen Rahmenbedingungen seit 2013 dazu, dass subnationale Regierungen weniger Eigeninitiative zeigen als in früheren Jahren. Derzeit mangelt es daher auf allen administrativen Ebenen an der notwendigen Triebkraft, um substantielle Reformen voranzubringen. Viele Ankündigungen haben lediglich Symbolcharakter. Die Experimente in den PFHZ laufen voraussichtlich bis 2018 weiter. Es bleibt jedoch abzuwarten, ob die angekündigten Reformen wirklich umgesetzt werden. 

Da die Negativliste im Zentrum der BIT-Verhandlungen zwischen China und den USA steht, könnte die zunehmende Investitionstätigkeit chinesischer Unternehmen auf dem Weltmarkt in umgekehrter Richtung eine entscheidende Bedeutung für weitergehende Öffnungsschritte im chinesischen Markt gewinnen. 2015 ist China mit einer Rekordsumme von mehr als 145 Milliarden US-Dollar zum zweitgrößten Kapitalgeberland der Welt avanciert. Chinesische Unternehmen haben erstmals mehr Geld im Ausland investiert als ausländische Unternehmen in China. Auch in die USA fließt mehr Geld aus China als umgekehrt (siehe Grafik). Insbesondere infolge des Wachstumsrückgangs auf dem Binnenmarkt brauchen chinesische Unternehmen einen besseren Zugang zu den amerikanischen und europäischen Märkten, um die Abkühlung im Heimatmarkt zu kompensieren. Voraussichtlich wird sich der chinesische Markt erst unter dem wachsenden Druck dieser Entwicklung weiter öffnen. 

Die Autorin

Top